TOD模式通过交通枢纽与商业功能的相互结合及整体规划，实现并加快城市一体化进程。

随着网络化、高流动时代的到来，轨道交通已经成为助推大城市、特大城市和城市群转型升级的“利器”。这使得TOD（transit-oriented development，即以公共交通为导向的开发）理论得到规划业界的高度关注，正在成为一种标准化的发展模式和规划原理。

如何更好地理解TOD？国外有哪些值得借鉴的成功经验？我国TOD模式现状如何？TOD沿线土地综合开发面临哪些问题?

TOD实质是生活方式的整合

广东省城乡规划设计研究院规划二所技术总监贾卫宾认为，认识TOD，关键在于“T”和“D”的关系，并且需要从一个国家或地区的发展进程中去认识。

“T”即“transit”，公共交通。美国是TOD理论的发源地，几乎经历了每一种交通方式主导发展的时期。美国的公共交通曾是最先进的交通方式，尤其是有轨电车。据统计, 美国曾经有750多座城市拥有电车系统，到1966年仅有8座城市保留；当前运营轨道系统的城市在30个左右。

纵观美国公共交通发展史，可以发现公共交通导向的城市发展所经历的时间最为长久。而公交客流量在早期尤其是轨道交通占主导的发展阶段，几乎呈直线上升的趋势，而这个阶段其实也是城市发展的黄金时期。在黄金时期，美国几乎进入了完全依靠公共交通的城市社会，城市化水平达到50%以上。

从公共交通的目标站点类型来看，目前以公共汽车为主。从城市间的分布来看，85%以上的轨道站点分布在100万人口以上的大城市，但美国的100万人口以上的大城市只有10个，也就是说TOD模式主要集中在大都市区或者大城市带地区，这与中国的情况非常相似。然而，公共交通的使用者增长并不尽如人意。从通勤使用的比例来看，汽车仍然占据绝对优势，公共交通尤其轨道交通所占比例较低，只有大约3%。

尽管使用人口比例不占优，但公共交通对美国的城市形态结构塑造具有先天的优势。从早期的铁路城市形态到后来的卫星城中央商务区，这些都是在公共交通时期所出现的一些经典的城市形态，也是公共交通的一个重要价值的体现。轨道交通在早期的时候作为最先进的交通方式，它对高收入群体和经济活动有很大的吸引力。城市发展模式中的同业模式和多核心模式都出现在这个时期。

城市发展到当前我们所处的阶段，自然不可能像几百年前那样，只要有有轨电车站就能对人们具有吸引力。现代城市，尤其是大都市区的轨道交通，已经成为城市群一个重要的空间组成要素，这就要求规划师基于大都市区治理的视角来建设轨道交通的网络。贾卫宾提出，美国现阶段的公交导向发展模式，实际上更重要的还是在区域层面。“美国的TOD模式主要有三个层次，第一个层次是公交片区，就是站点周边地区的营造。第二个层次是公交廊道，形成完整的TOD的环境。第三个层次是区域。通过各种要素的不断配置，在三个层次上形成相应的作用，从而促使城市发展。比如强调TOD作为一种重要的工具，与地区发展战略以及其他工具的结合，包括多式联运物流导游、绿色制造等等，强调发挥它们之间相互协同的作用。”贾卫宾解释。

就目前总体情况来看，TOD的特征其实还没有充分发挥出来。但贾卫宾认为，美国TOD模式仍有许多可借鉴之处。一是强调廊道收益，通过廊道整个优势资源来创造价值。二是从工程思维转向开放式，强调与市场结合。三是重视TOD在都市区域结构优化和区域发展中的作用。“TOD与其他工具结合形成协同效应，这是我们在做具体的站点地区或者廊道规划的时候，需要重点考虑的方向。”他强调。

在美国TOD的发展史中，机构起到了不可忽视的作用。很多非营利组织和智库，通过技术研究推广、评价标准、资金提供等，极力推动TOD模式实现。贾卫宾提到，其实国内的组织机构也可以借鉴。事实上，一些设计机构已经成立了专门的TOD研究中心，并且也形成了一定的影响力，规划院刚刚成立的轨道交通与城市发展研究中心也在向这方面努力。“在大湾区建设方面，依托珠三角，规划院可以做一些相应的工作，这也是我们成立轨道中心的初衷。”

从历史视角而言，公共交通确实促进了美国城市生活方式的嬗变。公共交通最终意味什么？贾卫宾认为，公共交通就是一种生活方式。早期美国城市的有轨电车转变了人们的生活方式，促使城市向另一种形态发展。而现在，大家一提到TOD就默认为高强度开发，其实是一种误解。“城市形态是自然而然形成的。TOD实质上是生活方式的整合，通过这种整合，来引导城市水到渠成地向更好形态发展。”

TOD综合开发应加强全线统筹规划

2012年，广东省政府发布了《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》，在全国率先尝试进行“城际轨道交通加土地综合开发”，明确红线内、外土地开发主体分别为轨道项目公司和省市联合开发，提出土地综合开发的收益要用来弥补轨道项目建设运营的资金缺口。但是以市场公开交易的方式进行土地出让，无法保障土地开发利润。2014年，国务院办公厅印发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见（国办发〔2014〕37号）》，从顶层政策设计上对土地出让制度给予更多弹性，提出分层设权、协议出让等方式，更加强调市场化运作。2017年，广东省国土资源厅牵头起草《关于支持铁路交通项目建设推进土地综合开发的若干政策措施（征求意见稿）》，明确提出“引入社会资本直接参与项目投资、建设和运营”，鼓励社会投资者直接参与轨道交通和沿线物业的捆绑开发，并从规划控制、土地利用、开发方式等方面进一步保障土地收益。

广东省城乡规划设计研究院规划二所主创工程师金祎密切关注近年来关于TOD综合开发的政策变化。她认为，关于TOD综合开发规划的现行政策主要有三个变化：第一，过去的站场TOD综合开发规划都是滞后于项目建设，但是现在要求“同步规划+同步选址”，TOD综合开发规划和铁路项目可行性研究进行同步编制，且铁路项目建设投资主体和沿线地市政府签署土地综合开发协议，作为项目可研审批的前置条件。换言之，如果项目公司、地方政府以及社会投资者没有协商一致的土地综合开发方案，项目可研审批及后续建设都无法推进。第二，对于综合开发范围内的用地规划控制力度加强，保障综合开发项目用地空间。第三，提出“成片开发+分期供应”的土地开发方式，既提高了土地利用效率，也保障了土地增值收益。

在相关政策机制不断完善的趋势下，对轨道沿线TOD综合开发规划也提出进一步的要求。金祎认为，目前的珠三角城际轨道站场TOD发展总体规划纲要的框架体系难以满足最新的规划编制需要：缺少全线统筹与策划；缺少市场分析，包括不同业态的供给能力、容纳能力等；缺少对土地需求、投融资节奏的整体谋划；缺少场站综合体设计、站城一体化设计等。

“以前我们追求快速决策，以至于规划和设计、建设环节衔接不足。现在我们要在策划和规划两个阶段增加更多面向市场、面向实施的内容。在前期要加强全线统筹规划，结合沿线市场分析及土地供应情况对不同站点提出开发策略。同时，在规划阶段加强和地方政府、社会投资者的多方协调。”金祎说。

金祎提出，针对技术路线和编制内容，还要从以下几方面加强研究。

首先，面向地方政府，加强全线统筹规划和线站选址优化。通过“自上而下+自下而上”的衔接，形成铁路建设和城镇及相关产业发展的良性互动机制，从促进城镇群结构优化、培育产业发展走廊、引导功能和等级差异化发展的角度考虑，明确每个站点地区的空间资源配置标准。

第二，保障公共利益的空间资源配置，避免市场主体介入开发权分配所带来的一系列问题，要充分保障规划应承担的目标，包括完善城市结构、带动产业发展、完善基础设施和提升环境品质。金祎举例，“比如在现有的规划体系里，会对每个站点定位不同的等级和类型，可以结合不同类型的站点，提出对于培育类公共设施配套的指引。同时将公共设施配套与土地开发进行捆绑、整体开发，并明确激励政策”。

第三，面向社会投资者，要完善基于市场分析的开发策划，包括市场环境、房地产市场分析、综合开发策划等，从而确定功能配比和开发强度。“在轨道与物业捆绑开发的前提下，以往‘政府规划、市场建设’的模式转变为‘规划与建设二位一体’的开发模式，所以我们在规划时要更多地关注到社会投资者对于未来站点土地开发收益的期望。”

第四，面向项目建设主体，做到精细化规划设计，在土地管控尺度上更为精细，从而有效指导站场综合体初步设计。

第五，加强土地整备与土地运营的工作。推动政府统筹土地收储、土地整备方案的制定；优化土地供应方案，与站点的市场成熟度相适应；平衡市场供应，防止土地开发溢价的流失。

该所另一位主创工程师戴明表示，TOD模式是省政府目前重点推行的模式，国外一些先进的经验理念非常值得我们借鉴。“比如资金保障方面，我们可以通过金融手段解决。高密度和空间尺度的问题，可以通过对高铁车站实施TOD开发的模式来解决，等等。”

尽管国内直到世纪交替时才引入TOD策略，目前已有一些关于TOD策略的论文出现在建筑学和城市规划专业相关刊物中。越来越多的城市，诸如北京、广州、 南京等，在概念规划中也运用到了TOD策略。可以预见，未来城市规划中，TOD模式必将成为主流。规划行业的焦点，也会逐渐集中在轨道交通对城市格局的引导作用以及如何使轨道交通周边土地价值最大化上。

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